[19.08.2015 15:25:55] | | Министерство
строительства и жилищно-коммунального хозяйства
Российской Федерации
О проекте постановления Правительства Российской Федерации
Письмо Минстроя России
от 19 марта 2015 г. № 7418-НА/06
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
об оценке регулирующего воздействия
на проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87»
В соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – Правила), Минэкономразвития России рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87» (далее – проект акта, проект постановления), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее также – разработчик), и сообщает следующее.
Проектом акта утверждаются Изменения в Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87 (далее соответственно – Положение, постановление № 87).
Проект акта подготовлен во исполнение пункта 11 плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата
в сфере строительства», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 1336-р.
По результатам рассмотрения проекта акта установлено, что при его подготовке процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.
Проект акта направлен разработчиком для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия впервые.
Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта с 20 ноября по 5 декабря 2014 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет)
с 16 декабря 2014 г. по 15 января 2015 г.
Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: http://regulation.gov.ru/project/205...
Минэкономразвития России были проведены публичные консультации
по проекту акта с 1 по 8 апреля 2015 г.
Справка о результатах публичных консультаций прилагается. Разработчику рекомендуется ознакомиться с поступившими отзывами по проекту акта.
К проекту постановления имеются следующие замечания.
1. Одной из основных новаций проекта постановления является исключение
из состава разделов проектной документации разделов «Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства», «Мероприятия
по обеспечению пожарной безопасности», «Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов», «Мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений
и сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов»
с включением содержащихся в указанных разделах сведений в иные разделы проектной документации при некотором уточнении требований к таким сведениям.
По мнению разработчика, это приведет к сокращению объема проектной документации и времени на ее подготовку и проведение экспертизы.
Вместе с тем достижение указанного положительного эффекта сомнительно ввиду предусмотренного проектом постановления сохранения общего объема сведений, которые должны быть приведены в проектной документации.
При этом проект постановления предполагает коренное изменение наработанной практики подготовки проектной документации, когда узкие специалисты (субподрядные организации) подготавливают отдельные разделы проектной документации, и ее экспертизы, при которой анализ разделов проектной документации осуществляют аттестованные по соответствующему направлению эксперты.
Например, перенос сведений, содержащихся в разделе «Мероприятия
по обеспечению пожарной безопасности», в разделы «Пояснительная записка», «Архитектурные и объемно-планировочные решения», «Конструктивные решения», «Сведения об инженерном оборудовании, о сетях и системах инженерно-технического обеспечения» приведет к тому, что специалисты, осуществляющие разработку и экспертизу указанных разделов проектной документации, должны будут проходить дополнительное обучение и аттестацию по направлению «Пожарная безопасность», либо указанные разделы проектной документации должны будут готовиться и подписываться совместно несколькими сотрудниками проектной организации и впоследствии рассматриваться в организации экспертизы совместно различными экспертами.
По оценкам РСПП, для реализации требований проекта акта будет необходимо переобучение порядка 150 тысяч инженерно-технических работников проектных и экспертных организаций, на что потребуется не менее 1 млрд. рублей.
Совместная же разработка и экспертиза «смежных» разделов проектной документации специалистами разного профиля затруднительна с организационной точки зрения, распределения ответственности, оплаты трудозатрат, контроля
со стороны главного архитектора (инженера) проекта (руководителя экспертной организации).
В этой связи можно прогнозировать рост затрат на выполнение указанных видов работ.
Особо следует отметить, что экспертиза проектной документации, подготовленной в соответствии с новой редакцией Положения, не только осложнится (вместо анализа одного раздела отраслевой специалист будет вынужден анализировать несколько), но и, вероятно, приведет, к росту числа замечаний
по результатам экспертизы.
Одновременно, большинством участников публичных консультаций отмечается, что комплексный подход к обеспечению пожарной безопасности невозможен без формирования единого раздела проектной документации, содержащего в себе все мероприятия по данному направлению.
Также следует отметить, что изменение состава разделов проектной документации в проекте акта противоречит статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) и статье 92 Федерального закона
от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», которыми установлены требования к составу разделов проектной документации.
В рамках проведения публичных консультаций МЧС России также представило замечания, аналогичные высказанным субъектами предпринимательской деятельности.
При этом МЧС России отметило, что при проведении мероприятий по надзору на вновь принятых в эксплуатацию объектах надзорные органы МЧС России ориентируются на раздел «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности», входящий в состав проектной документации. При исключении указанного раздела, являющегося аккумулятором всех противопожарных мероприятий на объекте, требования пожарной безопасности «растворяются» в остальных частях проектной документации, что в свою очередь приведет к негативным результатам проведения надзорных мероприятий и возможности предъявления более высоких требований
к объекту.
Учитывая изложенное, представляется, что предлагаемое разработчиком изменение состава разделов проектной документации не только не приведет
к устранению административных барьеров, но и повлечет негативные последствия для строительного комплекса Российской Федерации.
2. В соответствии с новой редакцией пункта 5 Положения предлагается установить, что для объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии с частью 1 статьи 49 Кодекса, разделы проектной документации разрабатываются в объеме материалов, содержащих архитектурные, технологические, конструктивные, инженерно-технические, организационно-технические решения и мероприятия направленные на обеспечение соблюдения требований безопасности, которые установлены определенными
в проекте постановления нормативными правовыми актами и нормативными документами.
В целом такой подход может быть поддержан, так как он позволяет сократить возможности для предъявления организациями экспертизы необоснованных замечаний.
В тоже время представляется необоснованным предлагаемый к закреплению набор документов, требования которых, по замыслу разработчика, должны
в обязательном порядке соблюдаться при проектировании объекта с проверкой
в рамках экспертизы проектной документации.
К таким документам отнесены документы в области стандартизации (в том числе национальные стандарты и своды правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов.
Вместе с тем единственный технический регламент, который предусматривает применение документов в области стандартизации на обязательной основе (Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент
о безопасности зданий и сооружений»), предполагает придание обязательного статуса исключительно (а не «в том числе») национальным стандартам и сводам правил (часть 2 статьи 6 указанного технического регламента).
К числу обязательных для соблюдения документов проект акта также относит документы в области стандартизации, используемые полностью или частично
на добровольной основе для соблюдения требований технических регламентов
(из числа документов по стандартизации, включенных в перечень документов
в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов).
Вместе с тем представление в проектной документации доказательств соблюдения документов добровольного применения противоречит их статусу.
Например, согласно статье 6 Федерального закона от 22 июля 2008 г.
№ 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Технический регламент о требованиях пожарной безопасности) пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного
из следующих условий:
1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии
с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон о техническом регулировании), и пожарный риск
не превышает допустимых значений, установленных Техническим регламентом
о требованиях пожарной безопасности;
2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Законом
о техническом регулировании, и нормативными документами по пожарной безопасности.
Таким образом, Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, как и Закон о техническом регулировании, закрепляющий возможность установления обязательных требований к продукции исключительно
в технических регламентах, допускает несоблюдение требований нормативных документов добровольного применения, что необходимо отразить в проекте постановления.
Проект акта устанавливает, что для объектов, проектная документация которых подлежит экспертизе, разделы проектной документации разрабатываются
в объеме материалов, содержащих решения и мероприятия направленные
на обеспечение соблюдения требований безопасности, которые также установлены техническими условиями – в случае, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения (технологического присоединения) такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения.
Вместе с тем отнесение технический условий к требованиям безопасности представляется необоснованным.
Также отмечаем, что вопрос соблюдения технических условий в соответствии с частью 5 статьи 49 Кодекса не относится к предмету экспертизы проектной документации, в связи с чем соответствующее требование полагаем необходимым исключить из проекта акта.
Также выходят за рамки предмета экспертизы вопросы, которые предлагается предусмотреть в проектной документации согласно подпункту «в» пункта 5 Положения в редакции проекта акта.
3. В соответствии с пунктами 3.3 и 3.4 Положения в редакции проекта постановления состав разделов проектной документации при проведении реконструкции или капитального ремонта объектов капитального строительства определяется из перечня разделов, установленных для строительства объектов,
в зависимости от содержания работ, выполняемых при реконструкции или капитальном ремонте.
Данное положение проекта акта представляется неопределенным: очевидно, что проектная организация и организация экспертизы могут иметь различное мнение на счет того, какие разделы проектной документации на реконструкцию (капитальный ремонт) необходимо разрабатывать в каждом конкретном случае.
Представляется необходимым либо конкретизировать данное положение, либо определить, что окончательное решение по данному вопросу принимается проектной организацией по согласованию с застройщиком (техническим заказчиком).
4. Согласно пункту 7 Положения в редакции проекта акта разделы 7, 10, 5 и 9 проектной документации, требования к содержанию которых устанавливаются соответственно пунктами 23, 28 – 31, 38 и 42 Положения, разрабатываются в полном объеме для объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Во избежание различного толкования данного положения предлагается сохранить закрепленную в действующей редакции Положения норму, согласно которой «во всех остальных случаях необходимость и объем разработки указанных разделов определяются заказчиком и указываются в задании на проектирование».
5. Раздел «Пояснительная записка» (пункт 10 Положения в редакции проекта акта) содержит значительное количество сведений, указание которых в проектной документации представляется избыточным (подпункты «в»-«ж», «и», «к», «н», «о» пункта 10 Положения).
Более того, данное требование противоречит требованию пункта 5 Положения, так как сведения о потребностях объекта в ресурсах, об использованных в проекте изобретениях, о примененных в ходе расчетов компьютерных программах и иные не имеют отношения к вопросам безопасности.
Также отмечаем, что информация, указанная в подпункте «в» пункта 10 Положения, отчасти дублирует указанную в подпункте «д» названного пункта Положения.
6. Проектом постановления предлагается дополнить пункт 12 Положения подпунктом «л(3)», в котором содержатся ссылки на некие объекты, предусмотренные в пункте 3 части 12 статьи 48 Кодекса.
Вместе с тем в пункте 3 части 12 статьи 48 Кодекса отсутствует указание
на какие-либо объекты.
7. Согласно пункту 19 Положения в новой редакции подраздел «Отопление, вентиляция и кондиционирование воздуха, тепловые сети» раздела 5 проектной документации должен содержать расчет выделения в воздух внутренней среды помещений химических веществ с учетом совместного использования всех проектируемых строительных материалов.
Как ранее сообщало по данному вопросу Минэкономразвития России (письмо от 29 января 2015 г. № 1508-ОФ/Д26и) проект постановления должен предусматривать издание Роспотребнадзором методики расчета выделения указанных веществ.
При этом вступление проекта постановления в силу в данной части считаем возможным только после принятия указанной методики.
8. Согласно пункту 26 Положения в новой редакции раздел 9 проектной документации «Требования к безопасной эксплуатации объектов капитального строительства» должен содержать сведения о сроках эксплуатации здания или сооружения и их частей.
Вместе с тем указанные сроки нормативно не закреплены и могут варьироваться в зависимости от условий монтажа элементов объекта
и его эксплуатации, проведения текущего ремонта и так далее.
При этом не ясны правовые последствия (например, возможность признания объекта подлежащим сносу по прошествии установленного срока) и смысл закрепления таких сроков в проектной документации.
9. Согласно пункту 40 Положения в редакции проекта постановления раздел проектной документации «Мероприятия по охране окружающей среды» должен будет включать описание «мероприятий по защите от шума территории жилой застройки» и «результаты расчетов уровня шумового воздействия на прилегающую территорию жилой застройки».
Прежде всего, включение указанной информации в раздел «Мероприятия
по охране окружающей среды» полагаем некорректным.
Что касается сути данного нововведения, то, поддерживая стремление разработчика уменьшить негативное воздействие строительных работ
на жителей близлежащих домов, согласиться с предложенным механизмом решения проблемы не представляется возможным.
Следует отметить, что защита населения от шума обеспечивается прежде всего запретом на проведение строительных работ в ночное время и выходные дни, который устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (например, Законом города Москвы
от 12 июля 2003 г. № 42 «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время
в городе Москве»).
Обеспечение же приемлемого уровня шума на всем протяжении строительных работ представляется недостижимым.
При этом мероприятия по снижению шума, которые предлагается закладывать в проектную документацию, приведут к увеличению стоимости строительства.
Также представляется сомнительной возможность на стадии проектирования достоверно определить уровень шума на строительной площадке в период строительства, так как применяемые машины и механизмы, оборудование, технологии проведения работ, рабочие, график поступления строительных материалов могут меняться по усмотрению застройщика (подрядчиков)
и по не зависящим от него причинам.
10. Не вполне корректным представляется указание ряда сведений
в некоторых разделах проектной документации.
Так, согласно пункту 17 Положения в новой редакции в подразделе «Система водоснабжения» должно приводиться описание и обоснование противопожарной защиты (автоматических установок пожаротушения, внутреннего противопожарного водопровода).
Однако, как известно, установки пожаротушения могут быть не только водяными, но и порошковыми, газовыми, аэрозольными и так далее.
Данное замечание относится к подпунктам «т(2)», «т(3)» и «х» пункта 17 Положения в новой редакции.
Согласно подпункту «з» пункта 12 Положения в новой редакции в составе текстовой части раздела 2 проектной документации «Схема планировочной организации земельного участка» необходимо привести принципиальную схему размещения зон с указанием мест размещения зданий и сооружений (основного, вспомогательного, подсобного, складского и обслуживающего назначения) объектов капитального строительства.
Представляется целесообразным помещение указанной схемы в составе графических материалов указанного раздела проектной документации.
11. Согласно подпункту «у» пункта 22 Положения в действующей редакции
в графической части подраздела «Технологические решения» должна быть приведена схема расположения технических средств и устройств, предусмотренных проектными решениями, указанными в подпунктах «п(1)» и «п(2)» пункта 22 Положения.
Вместе с тем проектом акта подпункты «п(1)» и «п(2)» пункта 22 Положения признаются утратившими силу, в связи с чем необходима корректировка подпункта «у» пункта 22 Положения.
На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:
– решение проблемы предложенным способом регулирования необоснованно;
– в проекте акта содержатся положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие
их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетной системы Российской Федерации.
Приложение: на 60 л. в 1 экз.
|